Einführung eines Grundrechts auf Informationszugang

Am 20.2.2013 beschloss der Innenausschuss, an welchen der Entwurf eines Gesetzes zur Einführung eines Informationszugangsgrundrechts (Art. 5 Abs. 2a GG) zur Beratung überwiesen war, dem Bundestag zu empfehlen, den Gesetzentwurf abzulehnen.

Hinweis: Materialien zu diesem Gesetzgebungsvorhaben können am Ende dieser Seite abgerufen werden.

Die Ablehnungsempfehlung wurde mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP gegen die Stimmen der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen beschlossen. Annähernd gleich abgestimmt haben die mitberatenden Ausschüsse (Sport, Recht, Menschenrechte und humanitäre Hilfe).

Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen hatte vor der Entscheidung noch einmal für das Gesetzesvorhaben geworben und die Defizite der geltenden Rechtlage betont. Derzeitige IFG-Regelungen reichten nicht aus, um Ansprüche auf Informationszugang effektiv abzusichern, da einfachgesetzliche Auskunftsansprüche oftmals hinter teilweise grundrechtlich geschützte Geheimhaltungsinteressen zurücktreten müssten. Die CDU/CSU-Fraktion hielt eine "Rangänderung" für nicht überzeugend und betonte, dass auf einfachgesetzlicher Ebene inzwischen umfangreiche Regelungen zu Informationsansprüchen existierten. Die SPD-Fraktion stellte hingegen klar, dass die geltende Gesetzeslage aus ihrer Sicht nicht ausreiche, hielt eine Grundgesetzänderung aber für den falschen Weg. Regelungsdefizite sollten stattdessen auf der einfachgesetzlichen Ebene ausgeglichen werden. Hierzu kündigte die SPD-Fraktion auch einen Gesetzentwurf an, welcher die Verwaltung in die Lage versetzen solle "rechtfehlerfreie Abwägungen" zu treffen.

Rechtsanwalt Benjamin Schütze, LL.M. (Wellington), Institut für Rechtsinformatik, Leibniz Universität Hannover
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Text der Vorversion(en):

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Am 24.9.2012 fand im Innenausschuss unter Vorsitz von Frank Hofmann (SPD) eine öffentliche Anhörung zur Aufnahme eines Informationszugangsgrundrechts in das Grundgesetz sowie zu den Ergebnissen einer durch das Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation Speyer (InGFA) durchgeführten Evaluierung des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) statt.

Zu dem Gesetzentwurf befragt wurden sechs Sachverständige aus Wissenschaft und Forschung (Prof. Dr. Martin Ibler, Universität Konstanz; Karsten Neumann, 2B Advice, Bonn; Dr. Christoph J. Partsch, Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit e.V., Berlin; Prof. Dr. Michael Sachs, Universität zu Köln; Prof. Dr. Wolfgang Schulz, Hans-Bredow-Institut für Medienforschung, Hamburg; Prof. Dr. Jan Ziekow, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer). Obwohl der vorgelegte Entwurf überwiegend abgelehnt wurde, konstatierte die Mehrheit der Sachverständigen Defizite der aktuellen Gesetzeslage und regte Änderungen an.

Dr. Christoph J. Partsch merkte an, dass man über die konkrete Ausgestaltung des vorgelegten Gesetzentwurfes zwar streiten könne, man sich zur Förderung der Informationsfreiheit eine Änderung von Art. 5 GG aber "durchaus leisten könne". Karsten Neumann, der zwischen 2004 - 2010 Landesdatenschutzbeauftragter von Mecklenburg-Vorpommern war, sprach sich ebenfalls für eine Stärkung des Informationszugangsanspruches aus. Dies sei nicht zuletzt als deutliches Signal des Gesetzgebers gegenüber der öffentlichen Verwaltung wünschenswert. Zum vorgelegten Entwurf äußerte er jedoch Bedenken. Hier sei es vielleicht besser, das Thema Informationen insgesamt, d.h. inkl. des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung neu aufzugreifen.

Prof. Dr. Martin Ibler sprach sich gegen eine Grundgesetzänderung aus. Zum einen würden dadurch Entscheidungskompetenzen der Länder beschnitten. Zum anderen bedürfe es nicht der Schaffung eines neuen Grundrechts, weil das Recht "sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten" (Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz GG) bereits ein Recht auf Informationszugang gewähre und es Aufgabe des Gesetzgebers sei, festzulegen, was diesem Begriff unterstellt werden solle. So könnten Bundes- und Landesgesetzgeber jeweils in eigener Kompetenz entscheiden, für welche Informationen ein Grundrechtsschutz ausgelöst wird. Insofern käme eine Klarstellung des Begriffs "allgemein zugängliche Quelle" in Art. 5 Abs. 1 GG in Betracht. Prof. Ibler kritisierte zudem, dass in der vorgeschlagenen Neufassung Informationszugang auch zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen gewährt werden soll. Das bedeute, das Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG) mittelbar zu einem "Umweltschutzgrundrecht" auszubauen, was, sofern dies politisch gewollt sei, vorher ausführlicher diskutiert werden müsse. Prof. Dr. Michael Sachs hält einen einfachgesetzlichen Informationszugangsanspruch für ausreichend, denn die Verwaltung sei an das Gesetz ja genauso gebunden wie an das Grundgesetz. Ferner seien, gesetzliche Ansprüche - mit Ausnahme der für einfachgesetzliche Ansprüche nicht statthaften Verfassungsbeschwerde - ebenso gerichtlich durchsetzbar wie verfassungsrechtliche Ansprüche. Im Übrigen sei bereits die vorgeschlagene Formulierung misslungen, da sie lediglich ein Grundrecht nach Maßgabe der Gesetze gewähre, was über die geltende Rechtslage nicht hinausgehe. Außerdem eröffne die Klausel "das Nähere wird bundesgesetzlich geregelt" eine umfassende Bundeskompetenz zu Ungunsten der Länder.

Unentschieden blieb der Sachverständige Prof. Dr. Jan Ziekow. Prof. Ziekow anerkannte, dass es gute Gründe gebe "aus grundrechtsdogmatischer Sicht darüber nachzudenken, wo denn die Lücke ist, die eine solche Verfassungsänderung schließen würde." Andererseits solle man vom Verfassungsgeber nicht verlangen, erst nach Schutzlücke suchen zu müssen und so sei letztlich entscheidend, was mit der Verfassungsänderung dokumentiert werden solle. "Wenn man einen Paradigmenwechsel im Verhältnis Staat/Gesellschaft damit zum Ausdruck bringen will, dann sollte man in der Tat über eine Verfassungsänderung nachdenken." In eine ähnliche Richtung argumentierte Prof. Dr. Wolfgang Schulz, der das Vorhaben als "verfrüht" kritisierte und dafür plädierte, Änderungsbedarf bei Art. 5 GG "in Gesamtheit" zu betrachten.

Die Sachverständigen Prof. Dr. Martin Ibler, Dr. Christoph J. Partsch, Prof. Dr. Michael Sachs, Prof. Dr. Jan Ziekow reichten in Vorbereitung auf die Anhörung schriftliche Stellungnahmen zu dem Gesetzgebungsentwurf ein.

Rechtsanwalt Benjamin Schütze, LL.M. (Wellington), Institut für Rechtsinformatik, Leibniz Universität Hannover
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Am 22.5.2012 brachte die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 5 - Informationszugangsgrundrecht) ein. Dabei soll den durch mehrere Informationszugangsgesetze (z.B. Informationsfreiheitsgesetz, Verbraucherinformationsgesetz, Umweltinformationsgesetz) einfachgesetzlich gewährten Informationsansprüchen ein Informationszugangsgrundrecht zur Seite gestellt werden. Die dadurch möglich gewordene Abwägung mit gegenläufigen Verfassungsgütern würde diesen einfachgesetzlichen Informationszugangsrechten wiederrum ein stärkeres Gewicht verleihen. Die Einführung eines Grundrechts auf Informationszugang soll damit vor allem der Fortentwicklung des demokratischen Rechtsstaates dienen, weil ein Recht auf Informationszugang aus dem Grundgesetz bisher nur punktuell - zum Beispiel aus dem Recht auf Informationelle Selbstbestimmung Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art 1. Abs. 1 GG - entwickelt wurde.

Der Entwurf von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sieht vor, dem Art. 5 Abs. 2 GG einen neuen Abs. 2a anzufügen. Darin heißt es: "Jeder hat das Recht auf Zugang zu Informationen öffentlicher Stellen sowie zu Informationen nicht öffentlicher Stellen, soweit diese öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Der Zugang zu Informationen sonstiger nichtöffentlicher Stellen ist zu gewährleisten, soweit dies, insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der natürlichen Lebensgrundlagen, den überwiegenden Interessen der Allgemeinheit dient. Das Nähere wird bundesgesetzlich geregelt."

Informationsverpflichtet sind öffentliche Stellen und nicht öffentliche Stellen soweit diese öffentliche Aufgaben wahrnehmen (Satz 1). Nach Satz 2 gehören daneben auch private Personen und Unternehmen zum Kreis der Verpflichteten. Allerdings ist Satz 2 damit nicht unmittelbar drittschützend, sondern begründet lediglich eine Gewährleistungspflicht des Gesetzgebers. Ausschließlich "rein private" Informationsansprüche sind nicht erfasst, da ein überwiegendes Allgemeininteresse an der Offenlegung der Information vorliegen muss. Nach bisheriger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - welche der vorgelegte Gesetzentwurf aufgreift - liegt dieses insbesondere beim Gesundheitsschutz und dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen vor.

Rechtsanwalt Benjamin Schütze, LL.M. (Wellington), Institut für Rechtsinformatik, Leibniz Universität Hannover
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Beschlussempfehlung des Innenausschusses vom 26.2.2013

Zusammenfassung der Anhörung vom 24.9.12

Protokoll der Anhörung im Innenausschuss vom 24.9.2012

Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 5 – Informationszugangsgrundrecht) der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN v. 22.5.2012 (BDr. 17/9724)

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